财政部23号文：国有金融企业不得为地方政府违规融资

 近日，财政部印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），对地方政府和国有企业投融资行为监管再升级。通知明确表示：除购买地方政府债券外，国有金融企业不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资；不得违规新增地方政府融资平台公司贷款；不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任；不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。

一、四条底线

23号文列举了金融企业涉嫌参与地方政府违法违规举债的四种模式，实际上是画出了未来金融企业与地方政府合作的四条底线：

（1）除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资。预算法和43号文规定地方政府唯一合法举债渠道就是在地方债务限额内发行地方政府债券，因此金融企业为地方政府融资的唯一合法渠道，也只能是参与地方债的认购和交易。这是金融企业与地方政府融资之间的的唯一合法渠道，但是并非合作的唯一渠道，也不意味着金融企业无法参与地方国有企业（包括城投平台）的融资。

（2）不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。按照2013年银监会发布的《关于加强2013 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号）的规定：“各银行业金融企业法人不得新增融资平台贷款规模”，同时对于融资平台的新增贷款，具有明确的放贷条件，还需要控制贷款投向。23号文“不得违规新增”贷款的要求，沿袭了银监10号文。

（3）不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。按照2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），“金融企业为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保”。23号文针对金融企业“不得要求”地方政府违法违规担保或承担偿债责任的要求，可以追溯到50号文的要求。

（4）不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。按照2017年财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（下文简称92号文），要求PPP项目不得“以债务性资金充当资本金”。

二、两大原则

按照23号文，金融企业依然可以参与地方建设融资，包括向地方政府融资平台或者PPP项目提供融资，但是这里的融资必须是“市场化融资”，需要符合两大原则：

（1）按照“穿透原则”加强资本金审查。不但需要确保融资主体的资金来源合法合规，而且融资项目的资本金需要满足固定的要求。按照最新的国务院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号），保障性住房、铁路、公路和城市轨道交通项目最低资本金比例为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目为25%。这一条原则也与23号文第一条提到的第四个底线保持一致。

（2）还款能力评估原则：确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息。23号文要求金融企业参与融资时，需要按照市场化原则评估融资平台的还款能力和还款来源。市场化原则，实际上就是“确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息”，按照23号文的要求，这里的“自由经营性现金流”允许项目现金流中包含来自地方政府的财政资金。

三、7种违法违规模式

23号文在四大底线和两大原则的基础上，进一步梳理了7种常见的金融企业合作模式中触碰底线或违背原则的行为，或者说是，金融企业参与地方政府违法违规和变相举债的7种模式。

（1）投资基金：不得回购、保本保收益。共同出资设立投资基金，是地方政府与金融企业常见的合作方式，23号文针对这种合作方式，提出了两条涉及地方政府违法违规举债的模式：一是要求或接受地方政府及其部门作出承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排；二是通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台。

（2）资产管理业务：不能兜底、回购、承诺最低收益。金融企业通过发行资管产品参与到地方建设项目时，需要从两个维度符合监管要求：一是符合《关于规范金融企业资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》中关于针对资管产品需要满足穿透监管、期限匹配、规范资金池、打破刚兑等相关规定；二是要求金融企业在销售产品时，不得宣传产品中包含地方政府信用。

（3）政策性开发金融：市场化原则授信。23号文要求政策性、开发性金融企业需要按照市场化原则“针对项目”授信，而不是针对“政府信用”提供融资，也需要符合50号文中的不得要求或接受各类“隐性担保”的规定。

（4）禁止对地方政府统一授信。23号文对于金融企业与地方政府的合作方式提出了明确规范：一是必须针对项目提供融资；二是不得采取与地方政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式开展业务；三是禁止对地方政府统一授信，授信应该针对参与项目建设的企业（城投平台）。

（5）金融中介业务：不得披露财政、债务信息，严禁挂钩政府信用。针对金融企业为城投平台提供融资服务时，比如发债，禁止在募集说明书中披露“所在地区财政收支、政府债务数据等明示或暗示存在政府信用支持的信息”，并且需要声明“地方政府作为出资人仅以出资额为限承担有限责任，相关举借债务由地方国有企业作为独立法人负责偿还”。这些要求实际上是对50号文中融资平台需要在融资时“主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务”等要求的进一步细化。

（6）PPP：严格规范。再次声明PPP项目必须符合2017年11月《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）中的相关规范。

（7）融资担保：严格限制政府责任。2017年50号文首次针对地方政府举债融资机制提出：“允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任”。财政部审计报告针对开好地方政府规范举债融资的“前门”工作中，明确提出：“鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府在出资范围内对担保公司承担责任”。

四、三大规范要求

23号文还从从出资管理、财务管理和产权管理三大角度，提出了规范要求，目的是“防控金融企业财务风险和国有金融资产流失”，其中所提到的内容，主要是为了规范国有金融企业和国有股东（同时也是城投平台的实际控制人）之间的各类关系，防范金融企业股权层面涉及地方政府违法违规举债问题。

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摘自：中国PPP服务平台